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政协委员主体作用发挥的有效途径研究
2015/05/13 作者:耿 相 魁 浏览次数:1369

       发挥委员主体作用是人民政协工作的核心,是提高政协水平的基础和关键。政协的潜力在委员,实力在委员,活力也在委员,委员是推动政协事业发展的力量源泉,是政协的主体和优势。政协职能作用主要通过政协委员有组织地履行职能活动来体现和发挥,政协履职的质量水平、作用大小和工作成效及对民众的影响,均取决于委员素质和参政议政水平。无论是履行职能,反映社情民意,还是联系各界人士,都离不开委员的参与;没有委员的积极参与,政治协商、民主监督、参政议政就是无源之水,无本之木。因此可以说,政协工作主要取决于委员主体作用的发挥,只有充分调动每位委员的积极性和创造性,提高其参政议政的热情、能力和水平,政协工作才有根基,政协事业才会发展。

       一、政协委员在人民政协中应发挥的主体作用分析

       (一)政协委员主体作用的内涵

       政协委员主体作用主要包括两层含义:一是政协委员的地位和职责决定了委员是人民政协的根本。虽然政协机关和专委会在政协活动中发挥着重要的组织和协调作用,但仍离不开委员,机关和专委会基本都是由委员所构成。正如原全国政协主席李瑞环曾经强调的:“政协委员是人民政协的主体,人民政协的一切成就都离不开委员的智慧和创造。”二是政协委员也是政协被发挥作用对象的主体。政协的积极作用突出体现在“政治协商、民主监督、参政议政”等方面,这就包含着要发挥哪些具体对象的作用?根据目前我国政协组成和运作情况,应该包括政协委员、机关、专委会三个方面,而政协委员是主体。

      (二)政协委员主体作用的外延

       政协委员的主体作用,包括:一是政协委员的个体作用。一个个具体的委员个体构成政协委员整体,个体委员主体作用的汇聚、提升与优化,形成委员整体的主体作用。求同存异、平等议事是政协的基本原则,让从属于不同界别、来自不同阶层、从事着不同职业、有不同信仰的政协委员充分履职,在共同的政治基础上充分表达不同的意见和诉求,最大程度地调动各界别积极性、主动性和创造性,凝聚各方面力量,集聚各方面智慧。二是政协委员的全员作用。全员作用发挥平台就是一年一度的政协全会。政协全会凸显了人民政协的重要地位和广泛影响,成为体现我国民主政治制度优越性的重要载体,影响国家或地方经济、政治、文化、社会建设走向的风向标,所征集的提案、大会发言及会议期间所表达的意见建议,成为年度助推经济社会又好又快发展的重要信息与智力源泉,是各级党政科学决策的重要依据和参考。三是政协委员的全面作用。政协委员来自不同战线和行业,大多拥有丰富的行业知识,是社会各界的精英,代表着社会各界别的民众诉求,具有广泛的代表性。每一个界别都有自己的特色与优势,政协的界别代表着社会的方方面面。充分发挥各个界别的作用,让社会各界都在人民政协这个舞台上发声。四是政协委员的全年作用。政协委员必须摒弃“政协委员,会后复员”的世俗陋念,把履职贯穿于自身年度工作、本职工作、政协工作和界别群众工作的全过程,善于发现参政议政的题目建言献策,深入界别群众了解体察民情民意,为合格履职提供丰富的信息资源。五是政协委员的全程作用。委员根植于社会各阶层,立足于社会各职业,联系着社会各层面群众,民情最了解,民意最明晰,民声最清楚,意见建议最有说服力,建言献策最有针对性,但政协委员很难长期地保持一种昂扬的履职热情,因此采取针对性措施,调动其发挥届期内的全程作用和经常性作用。六是政协委员的联动互补作用。现代经济社会发展复杂化、综合化趋势越来越强,发展中问题的解决需要运用多方智力资源加以“把脉”、“处方”,充分利用政协团结与联络社会各阶层精英的“人才库”、“智囊团”优势,组织多个界别委员联合开展履职活动,整合各种智力资源,实现界别间履职实践联动与智力优势互补,准确而全面地把握问题的实质,并提出切实可行的意见建议,实现“1+1>2”的履职实效。

      二、现实中政协委员主体作用发挥存在的主要问题

      人民政协是发扬社会主义民主的重要形式,要求政协委员敢于代表自己所联系群体的利益,否则,政协全会万马齐喑,就达不到发扬民主、征求各方意见的目的,政协也就成了形同虚设的组织。从目前情况来看,政协委员主体作用发挥存在的主要问题有四个方面,即“不敢代表”、“不愿代表”、“不能代表”和“不会代表”。

      一是“不敢代表”,即政协委员不敢代表自己所联系的群体利益讲真话。一些委员片而地强调“兼济天下”,不敢以界别代表的身份提出代表界别利益、反映本界别问题的提案,不敢在政协发出自己所代表界别和群体的声音,人云亦云,成为“会前握握手,会中拍拍手,会后挥挥手”的“三手”委员,这样一则本末倒置,二则代表不好,三则本应代表的群体也不满。据了解,近年来政协会议上提案令人担忧:内容重复、了无新意。如关于“三农”、教育收费、农民工问题的提案,很难看出提案人的身份、界别,且这样提案很多,对宝贵的参政议政权力是一种极大的浪费。周恩来说过:“政协不是一盆清水,如果是一盆清水就没有意思了。”经济社会发展决策需要不同阶层的代表,需要听到不同的声音,需要一个公平的博弈平台。委员代表党派界别参加政协参政议政,就应是某个党派、某个地域、某个民族、某个社会阶层、某个集团利益的代表性人物,反映问题无论巨细,都关系到所代表利益群体的切身利益,应引起人们注意并尽快解决,提案才有价值。每个政协委员都应秉持这样的理念,才敢有在会上“发炮”的勇气,尽可能地为民众、为社会各阶层阐述理念、主张利益,这是政协委员的职责,只有这样履职才能言及合格。2008年两会上一位政协委员曾批评张茵仅代表自身利益、不能兼济天下,而根据政协性质和民主要求就应当如此,社会成员和别的委员可以反对、不屑甚至鄙视其提案内容,但必须尊重和维护发表人的意见和权利,更不应进行道德层面上的指责。

        二是“不愿代表”,即政协委员因害怕惹麻烦导致自己受损失而不愿代表界别提出有针对性的提案。尽管国家有关文件再三强调支持政协工作,但现实中仍存在许多问题。其一时间保证和调研经费报销问题。政协委员参加政协活动可能会影响本职工作,尤其当与单位工作发生冲突时,委员往往进退两难,参加政协活动往往不能顺利成行,因为其工作主要在本单位,各项工作都要受本单位的考核。当然政协委员要与单位领导搞好关系,寻求单位领导的支持,撰写提案等政协活动尽可能对单位工作有所帮助,但若委员所参加的政协活动与其单位工作没什么联系,该矛盾就难于解决了。特别是骨干委员,参加政协活动次数往往较多,耗费精力较大,矛盾会更多些。另外,政协每年调研经费较少,有时组织委员学习考察和调研需由委员单位报账,这虽符合《中共中央关于加强人民政协工作的意见》的规定,但从实际来看,并非委员所在单位都能做到,委员如是单位领导时还好办些,否则,由于委员所在单位经费困难或某种原因不同意报销,政协领导机关又不能有效协调解决时,委员学习考察和调研活动就会受影响,参与积极性和作用发挥就会大打折扣。因此,委员愿就单位关心问题写提案,而不愿代表界别写提案。其二提案为提案者惹麻烦的问题。一些提案涉及受理单位嫌麻烦,不愿做答复;一些受理单位领导不重视,经办人员不负责任、不尊重提案委员的调研成果;有些部门领导对政协批转办理的提案根本不加研究,甚至未细读便甩与文秘人员“随便应付一下”。经办答复人员常以官样文章简单“打发”,三言两语敷衍了事。个别受理单位经办人甚至背后对议案、提案人横加指责,认为是“多管闲事”、“找麻烦”、“狗拿耗子”。更有甚者,提案涉及权力部门或上级直接管辖部门,一级一级批转到提案人所在单位答复,提案人所在单位要求提案者本人答复,以至于出现自己提案自己回复的尴尬局面。

        三是“不能代表”,即政协本身发挥委员主体作用的机制还不完善。在“政协委员究竟代表谁的利益”这个问题上,社会各界的讨论一直都没有停止过。2008年4月2日《光明网》的“光明观察”刊载了作者冯政廉的观点:人民政协不是参与其中的各个界别利益博弈的场所。来自不同界别的政协委员只能是共同利益的代表,共同利益就是全局利益,政协委员是为谋国是而走到一起来的。全局利益由局部利益组成,没有局部利益就没有全局利益,因此,要重视社会各个阶层的利益;但全局利益又不是局部利益的简单汇总,不在全局利益的总体要求下考虑局部利益就会损害全局利益,从长远的观点来看,最终也不利于局部利益。木桶原理说明,盛水的多少取决于最短的板而非最长的板。因此,更多地关心后进社会阶层才有利于全社会的协调与稳定,才有利于包括其他所有社会阶层在内的全社会的持续发展和进步。政协委员基本上都是社会的成功人士,政协委员中一般没有弱势群体。试想,如果政协委员只代表所在界别的利益,只代表自己经常联系的那部分社会群体的利益,那社会弱势群体的利益谁来代表呢?谁来反映他们的利益诉求呢?因此,政协委员只能是全局利益的代表p 这种观点可以说大有市场。因此,一些委员代表本界别的提案,很容易遭到别人的“攻击”,很容易给人不顾大局的印象,2008年两会上政协委员张茵的遭遇就说明了这点。同时有些政协委员只是把政协委员身份当作一种政治荣誉,根本没有时间参加政协会议和履行政协委员职责,自然也就“不能代表”本界别的利益,民众对一些明星政协委员不参加会议的颇多垢病,就是充分的说明。因此,认识差异和体制不健全,直接导致了政协委员“不能代表”。

        四是“不会代表”,即政协委员对代表维护本界别的利益重视不够,即利益代表和表达不足的问题。有些政协委员界别意识不强,不能充分地了解和表达自己所代表的群体利益,不能自觉加强与所在界别群众之间的联系,积极反映所联系群体的愿望和要求,提出代表所联系群体利益的意见和建议,没有履行职责的责任意识和代表能力。一个合格的政协委员首先要有参政议政的热情,其次要具备相应的能力,而首要的就是利益代表能力。一位尽职尽责的政协委员在代表、反映自己所联系的群体利益时,要坚持充分代表和兼顾社会整体两个原则,即既要立足于自己所在的界别及所联系和代表的群体,广泛地收集和反映社情民意,并从中发现潜在的问题,归纳出需要协商的基本素材和线索,并尽可能进一步调查研究论证,努力使自己代表和反映的是特定群体中大多数人的利益,具有全局性、宏观性,有深度和广度,甚至有一定的前瞻性,而决不是个人利益或是极少数人利益,同时不是简单地反映所联系、代表群体的利益和要求,而是利用自身的身份优势、组织优势,把分散的、个人的愿望和要求转换成集中的、有组织的政治体系内的参与,在发表意见、提出建议时,既要有个人的独立思考和独到见解,又要将所联系的那部分群体的呼声和意见反映出来,既要多就自己熟悉的情况建言献策,又要关注和掌握相关领域的工作情况,使自己的意见和建议体现出本界别的集体智慧;要兼顾社会整体利益,与发展趋势和人心所向相符,当自己所联系的群体利益与国家利益和人民群众根本利益相抵触时,首先考虑国家利益和根本利益,同时通过各种表达渠道把所联系群体的利益充分地表达出来。也就是说,充分代表是必要条件,是前提,兼顾社会整体是充分条件,是落脚点,在坚持社会整体利益和民众根本利益的同时,代表和维护好所联系群体利益,充分发挥政协政治体制内系统反映利益诉求、调处利益冲突的渠道作用,使整个社会和谐利益关系水到渠成。          

      三、充分发挥政协委员主体作用的对策建议

      政协委员是人民政协履职主体,其主体作用的充分发挥是政协工作的重要基础和关键环节。但现实中存在的问题严重地影响了政协委员主体作用的发挥与提升,影响了委员参与的积极性和主动性。因此,必须坚持以委员为中心、以制度为保障,紧紧围绕政协事业发展的需要,健全充分发挥委员主体作用的对策措施。

      一是完善政协委员参加政协活动的制度化保证。根据《中共中央关于加强人民政协工作的意见》,制定与之实施相适应的细则。一方面在时间上强化制度保证。规定政协委员参加履行职责的活动和会议,如参加政协全体会议、常委会议、专题座谈会、各专门委员会会议及其他形式的协商座谈会,参加政协组织的视察、参观和调查等的时间,每年累计不少于多少天。在此范围内,委员所在单位必须保证,避免在实践操作上出现扯皮现象和矛盾发生。另一方面在政协调研等活动经费上强化制度保证。在原有政协机关调研等活动经费预算指标的基础上,由政府财政追加一部分专项资金,专门针对政协每年的重大调研活动和部分政协委员单位经费困难或单位不予解决经费,而政协组织又无力协调解决的情况,以满足政协调研等活动和发挥政协委员主体作用的需要。再一方面将委员参加政协活动计入工作量的制度保证。在制定的实施细则中,明确规定政协委员参加政协工作的时间与其本单位工作时间同等对待。政协工作取得的调研成果与同级党政机关的调研成果同等对待,并计入到政协委员所在单位的业绩考核档案,作为其单位的考核依据。

      二是完善政协委员主体作用发挥的途径载体。其一要注重把好政协委员准入关。提升委员质量,必须从提名推荐开始,严格掌握委员条件,注意协商推荐各党派、各界别、各团体中政治素质和专业素质好,并热心政协事业、有较强的参政意识和议政能力的优秀人士参加政协组织,保证政协在组织上拥有广泛的代表性和政治上最大限度的包容性,为发挥好政协委员主体作用奠定良好的基础。其二要为政协委员知情创造条件。政协组织要通过党政部门向政协委员定期通报经济建设、社会发展及重点工作情况,认真组织好政协委员视察、调研、考察活动,让政协委员知晓上情,熟悉内情,体察下情,了解外情,直接获取第一手材料,随时通报政协工作安排和进展情况。只有知情才能使委员有针对性地发力,更好地参政议政。政协组织要利用各种形式和方法,为委员知情、履职和发挥好作用创造有利条件。其三要强化载体,搭建平台。首先要利用好会议,开展有关活动,即利用政协全会、常委会和各种专题协商会议,高度重视会议组织,提前告知会议时间和内容,便于委员提前做好建言准备,让相关委员都能建言或参与;其次要以专委会为组织依托,开展调研视察活动,专委会应担负起委员活动小组的联系、指导、反馈的责任,在活动小组和常委会、主席会之间搭起顺畅沟通的桥梁,还要组织开展调研视察活动,尽量提高政协委员的参与率;再次要把发挥委员主体作用与界别特色有机结合起来,既鼓励政协委员个人独立思考提出见解,又要帮助委员收集和反映本界别群众的意见、建议,使咨政建言既有专业深度,又有社会广度。

      三是健全政协委员主体作用发挥的制度机制。首先要完善政协委员主体作用发挥的规章制度。其一,各级党委、政府要高度重视。思想认识到位,制度落实到位,工作支持到位,认真接待政协委员视察、调研,尊重、保障和不断扩大政协委员知情权、参与权、监督权等民主权利,为政协委员履行职责创造良好条件;适度增加政协调研和考察经费,为政协委员开展调研和考察活动提供保障;强化宣传,充分利用报刊、广播、电视、网络等新闻媒体,加大委员履职宣传,增强全社会对政协委员的尊重和理解,为委员履职营造良好的舆论氛围。其二,完善委员联系制度。除了在政协内部明确专门机构做好委员联络工作外,要建立主席、副主席、常委和专委会领导多层次的联系政协委员的制度,与委员保持一定程度的沟通,并建立定期走访约谈委员的制度,认真听取委员的意见建议。其三,推动参政议政成果转化。高度重视委员提案、建议和意见以及社情民意的吸收和采纳,加强跟踪反馈,引导和保护好委员参政议政的积极性。其四建立委员活动档案。将每位政协委员出席政协会议、参加活动、撰写提案、报送信息等履职情况定期集中汇总,作为评价考核委员履行职责、发挥作用情况的重要依据之一。其次,建立健全政协委员主体作用发挥的机制。其一,建立政协委员的全面考核机制。建立委员履职述评制度,定期对其履职进行评价,对其参政活动成绩考核,如获履职先进和优秀提案等表彰,要将其成绩与其所在单位沟通和协商,作为工作考核晋升的重要依据或业绩记入档案,给予表彰和相应奖励,并作为委员换届连任的重要依据,同时对不能履行政协章程中规定的委员职责、不能较好地发挥作用的不称职委员要建立退出机制,取消其委员资格,消除其不良影响。其二,完善政协常委产生的机制。政协常委产生要在坚持按照政协章程去做的基础上,完善有关制度,并做出补充规定,给发挥主体作用成绩优异(如履职先进和优秀提案者获得的委员)留有适当比例,以便形成榜样的力量,充分调动政协委员的积极性,发挥政协委员主体作用的活力。其三,建立党政机关与政协机关干部流动机制。党政机关干部熟悉党和政府机构运行情况,到了协机关后能促进委员更好地议政,对发挥主体作用有积极意义;政协机关干部在为委员服务和政协团结民主和谐氛围的环境影响中,形成了尊重知识、尊重人才及团结民主和谐的思维方式,提拔交流到党政机关,不仅有利于激励广大政协机关干部安心并努力做好本职工作,而且有利于改善党政机关干部的结构和工作作风,提高其工作水平,对政协事业发展和充分发挥政协委员主体作用非常有利。


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